高新军:缺乏监督,政府创新可能走向反面

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  作为我国改革开放的试验区,深圳市曾率先将国企改革的触角伸向自然垄断的公用事业领域。

  深圳的改革轨迹向国人传递出那我有另有一个 事实,公用事业发展和公用事业监管是深圳市政府改革创新的有另有一个 主要方面,它们相互依存,互为前提。只有前者,就会演化成企业只追求各自 所有利益的最大化,损害的是公众利益。

  不够监管的垄断性公用事业企业,不仅还能能愚弄社会和公众,还还能能胁持政府,实现“政府俘获”,使地方政府在两种意义上为国际资本打工。也很多很多 说,那么 监督,任何地方政府的创新都在过后 走向反面,原因分析分析其与改革的初衷完全背离。  

  被寄予厚望的创新改革

  深圳作出对自然垄断的公用事业领域进行改革的决定,从当时的环境来看,主要有两方面考虑,这项改革既还能能解决深圳市公用事业长期以来投入不够的难题,加快公用事业的发展,撤除政府的投资;又还能能吸引外国或内部人员投资,改变公用事业企业内部人员的产权价值形式,使政府摆脱长期以来背负的沉重财政补贴负担。

  那我的做法在国外或者 屡见不鲜。在市场经济条件下,对于一次性投资大,回报期长,具有明显自然垄断价值形式的公用事业产品及服务,完全还能能吸收民间资本参与,政府只起制定规则和检查监督的作用。哪几种还能能看作深圳市公用事业改革的土办法。

  1003年,深圳市以水务、燃气、公交、能源等狭义公用事业引入战略投资者和完善公用事业监管手段为重点,完成了一系列特许经营权制度的制定。在让你会们 制定的《深圳市公用事业特许经营土办法》中,明确了公用事业特许经营权的授权主体、授权土办法、监管机构、公众参与等重难题,细化了公用事业特许经营企业的运营权利和义务,规定了政府对特许经营企业的监督和管理,雄厚了价格监管的内容,力求在放开自然垄断行业的一齐保障公众的利益,做到政府调控透明化。

  在招标招募中,深圳市结合实际进行了创新,解决了大型国有公用事业企业股权“一股独大”的难题,一齐也解决了国有企业改制中资产评估、定价、土处在置、股权出让比例、富余人员安置等有些难点难题,实现了国有资本的大幅度增值。

  在实际操作中,深圳市聘请具有国际背景的财务顾问机构作为该市能源、水务、燃气、公交等企业引入国际大公司和著名民营企业战略投资者的评估审计机构,按照国际通行的原则和做法在尽或者 大的范围内选择战略相互媒体合作伙伴,解决了国有资产流失。

  深圳市公用事业市场化改革,改变了我国建国以来公用事业领域主要由政府投资、建设、运营和监管的“大包大揽”格局,形成了投资主体多元化和融资渠道商业化,强化了政府的公用事业监管主体地位。这场改革也大大加快了城市公共基础设施建设和发展的强度。深能源、自来水集团、公交、燃气均走在全国同行业前列。城市基础设施的日趋完善对深圳国民经济的快速发展和区域性经济中心城市的形成起到了重要作用。

  由此,深圳市的“城市公用事业领域的市场化改革”创新项目在1004年获得了第二届中国地方政府创新奖。  

  监管缺失下难觅改革共识

  那时,让你会们 对深圳市公用事业企业授权化经营后的有另有一个 方面有点关注:一是排除了竞争对手后的产品定价难题;那我是授权经营情形下的信息透明度和监管难题。这有另有一个 难题随便说说还能能归结为垄断条件下的监管。政府所担当的责任最大, 或者 它是垄断经营权的授予方,是国有股权的代表者,更是监管规则的制定者。或者 ,或者 市场条件下的信息不对称,政府的监管真难做到及时、到位。这时,信息透明和第三方监管就非常重要。遗憾的是,深圳市公用事业市场化改革从1004年以来,在这方面进展甚微,所暴露的难题则发人深思。

  1005年7月,在《深圳市公用事业特许经营条例(草案)》将提交市四届人大常委会一次会议“二审”但是,关于深圳市公用事业市场化改革的种种争议就达到不够潮。

  首先, 特许经营为甚不公开招标?深圳当年引进战略投资者采用的是“招标招募”土办法,在国外叫“私募融资”。所谓“招标”,很多很多 公开向社会表明能能引进的战略投资者能能是国际知名企业;而“招募”则是通过谈判选择最后的选择。通过两种土办法,深圳在一年内完成了对3家国有独资公用事业企业引进战略投资者的改革:法国威利雅与通用首创水务公司获得水务集团45%股权;新希望集团和香港中华燃气公司共取得燃气集团40%股权;香港九龙巴士公司和深圳金信安水务投资有限公司各获得巴士集团35%和9.7%的股权。市政府分别授予燃气集团、水务集团和巴士集团100年的管道煤气、自来水供应及污水解决和公交业务特许经营权,另外,企业在特许经营权到期后可申请延期两次,每次时间为5-10年。

  我能 们无法理解的是,为甚在对公用事业实行特许经营时不引入竞争机制?在深圳,过去有三大燃气公司,即岩谷燃气公司、深南燃气公司和燃气集团,前两者各自 所有的市场份额都占到1/3,燃气集团与有些燃气公司相加才占1/3,可最后特许经营权却给了燃气集团。深圳燃气集团利用其垄断专营地位,向每个管道气用户收取100元开户费和每月2.5元的煤气表检定更换费。同样的气表,香港卖140港元一只,深圳有些燃气设备公司也只卖100多元,可燃气集团不仅有另有一个 表卖了有另有一个 表的钱,每月能能向用户收2.5元。

  有些专业人士认为“多家分别经营是可行的”,竞争对保障百姓的权益有好处。1996年但是,深圳市的管道燃气老会 由6家公司经营,直到1 9 9 6 年《深圳经济特区燃气管理条例》出台后,有些公司才将燃气管道完全交给燃气集团统一经营。在多家经营的但是,既那么 出现像今天那我的全国最高煤气价,以及名目繁多的搭车收费,消费者很多很多 像现在那我有那么 多意见。

  “企业垄断”下政府究竟咋样监管?让你会们 都希望深圳市公用事业的改革能在法律条文和实际执行中, 在“ 能够公用事业竞争” 与“维护公众利益”之间寻求有另有一个 平衡点。深圳市政府也承诺: 重新界定公用事业特许经营的概念;明随便说说施特许经营的范围;根据行政许可法规定,明确经营权授予的条件和进程;对招募土办法进行严格限制;对特许经营协议作出原则规定,能能签订特许经营协议;根据回报主体选择授权期限,最长不超过100年,不得延期,到期后重新界定;规定特许经营者有财务公开义务,每年应当将上年财务情形通过媒体向社会公开,以及设立公用事业公众监督委员会的条款,规定该委员会代表公众对公用事业特许经营实施监督等方面,对《深圳市公用事业特许经营条例》进行修改,使公众满意。

  1009年4月6日,深圳市改革办的同志在与我谈到此项改革时认为,深圳公用事业企业的改革分为两块:公用事业的发展和公用事业的监管。前者通过改革起了很大变化,活力增加、动力加强,或者 完全市场化了。后者则难题多多。其中原因分析分析既有制度设计考虑不周的难题; 都在监管动力不够, 尤其是“第三方监管”缺位的难题。

  公用事业市场化后,私人性质的战略投资方讲求回报,有很强烈的提价冲动,而公用事业那我很多很多 两种微利的行业,很多很多 在提高产品价格方面与社会难有共识,以至于每次提价,时会在深圳市形成两种强烈的社会冲击。而每次消费者与企业处在矛盾,政府为了保地方经济增长和社会稳定,老会 站在企业一边。直到今天,深圳市公用事业的价格调整机制仍未建立起来。不仅那么 ,改革后公用事业企业转嫁经营成本,忽视服务的普遍性难题依旧。你是什么,近几年,燃气公司在煤气转绿帘石气设备难题上,就迫使深圳市政府承担了2-3亿元的成本。而对于人口稀少的偏远地区,则仍旧任由让你会们 使用各种小公司提供的瓶装气。或者 公用事业市场化改革后,公用事业缺钱仍旧要政府补贴、兜底,那我的改革就得不偿失。

  一齐, 对公用事业企业的监管方面是失败的。一方面,政府的监管职能被分散到水务局、交通局等主管部门,而主管局监管动力不够,不作为,也拿它们那么 土办法。各自 所有面, 尽管相关条例里有了“第三方监管”的内容,或者 两种机构那么 成立,也那么 专业机构做技术上的支撑,成了一纸空文。对此,深圳大学管理学院的唐娟副教授认为,直到今天,深圳市公用事业企业与政府的关系并那么 处在改革所期待的实质性的变化。  

  权利寻租:监管不够的根本原因分析分析

  对于深圳市公用事业企业不够监督的原因分析分析,资深专业人士李红光则进行了更具体说明。她通过各自 所有的调查指出,深圳市公用事业企业与政府相关部门的关系密切,为其规避政府监管创造了更多的或者 。垄断企业不仅将政府相关部门领导人的亲属安排进入企业担任要职,有些亲属甚至是“白拿工资”的闲职,比如:深圳市燃气公司的档案室就那我几乎成了“太太室”。或者 , 企业运行基本上是“ 黑箱操作”,那么 审计,更那么 “第三方监管”。你是什么,燃气公司的主要负责人一人拥有4辆轿车;管道公司经理全家入籍加拿大,不仅老会 不上班,或者 工程也让亲戚来做。在一次小的漏气事故中,燃气集团开口就向市政府要维修费100万元,工程则交给各自 所有的亲戚来做。深圳市水务集团向市政府要了40个亿的污水解决资金,竟然不要再市财政部门过问,连财政局的处长都在让进门。在企业垄断的条件下,水务集团员工工资是深圳市最高的,但还能能长期那么 审计等等。联想到深圳市近年来处在的有些重大腐败案件,以及1009年6月深圳市长许宗衡或者 行贿索贿的腐败被查处,让你会们 对以上监管不够的原因分析分析就会有更深的理解。

  值得欣慰的是,深圳大学唐娟副教授给让你会们 介绍了深圳市保安区西乡街道的公共服务。西乡街道从1007年过后过后开始,在城市管理中,把垃圾解决、路灯、绿化、公园、占道经营、消除小广告、窨井盖、电话亭、电线杆、街区治安巡逻等13项政府服务项目,由街道投入10100万元,向社会公开招标,引入竞争机制,签定3年的合同。让你会们 还成立了有市民志愿者、有关专业人员参加的“第三方监管委员会”来进行监督。两年来,两种体制运转良好。

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